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Aktueller Online-Flyer vom 17. Dezember 2017  

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Arbeit und Soziales
Zwischen struktureller Europäisierung und sozialpolitischer Stagnation – Teil 1
Einige Etappen gewerkschaftlicher Europapolitik
Von Jürgen Mittag

Die Europäische Union (EU) übt nicht nur auf die Politik der einzelnen Mitgliedstaaten, sondern in zunehmendem Maße auch auf deren innerstaatliche Arbeitsbeziehungen beträchtliche Wirkung aus. Vor allem Großprojekte wie der EU-Binnenmarkt oder die Wirtschafts- und Währungsunion haben dazu beigetragen, dass sich nationale Gewerkschaftsorganisationen immer häufiger mit europapolitischen Themen konfrontiert sehen. In jüngster Zeit sind dabei neben der hart umkämpften neuen Rechtsgrundlage der EU - dem Vertragswerk von Lissabon mit einer neuen „Sozialklausel“ - vor allem die Urteile des Europäischen Gerichtshofs zum Tarif- und Streikrecht (Viking, Laval) sowie die aufkeimenden Debatten um eine neue Wirtschaftsstrategie der Union (EU 2020) ins Blickfeld gerückt.

Auch die deutschen Gewerkschaften sind dazu übergegangen, ihre europapolitischen Aktivitäten auszuweiten. Im Zuge dessen haben sie ihre Organisationsstrukturen den veränderten Rahmenbedingungen sukzessive angepasst und die transnationale Kooperation mit Gewerkschaften aus anderen EU-Mitgliedstaaten bzw. auf europäischer Ebene verstärkt. (1) Zugleich sind die Gewerkschaften mit ihren europapolitischen Ambitionen immer wieder an Grenzen gestoßen, die nicht zuletzt auf die nur schwach ausgebildeten sozialpolitischen Handlungsmöglichkeiten der EU zurückzuführen sind.
 
Historische Etappen gewerkschaftlicher Europapolitik
 
Die Betonung einer internationalen Dimension gewerkschaftlicher Aktivitäten spielte bereits in der organisatorischen Gründungsphase der Arbeiterbewegungen seit Mitte des 19. Jahrhunderts eine wichtige Rolle. In der politischen Praxis entfalteten entsprechende Stellungnahmen jedoch nur begrenzte Bedeutung; zudem wurde dem Europagedanken zunächst keine besondere Rolle zugesprochen. (2) Neben den Internationalen Berufssekretariaten der Bergarbeiter und der Metallarbeiter war es namentlich die Internationale Transportarbeiter-Föderation (ITF), die über Ländergrenzen hinweg Hilfe bei Arbeitskämpfen organisierte. Erst in den 1920er Jahren zeichnete sich unter Gewerkschaftern eine stärkere Orientierungam Konzept der europäischen Integration ab. Im Gefolge des Ersten Weltkriegs wurde ein Niedergang der europäischen Wirtschaft konstatiert, aus dem die Notwendigkeit einer stärkeren europäischen Zusammenarbeit abgeleitet wurde. (3)
 
In den gewerkschaftlichen Widerstandszirkeln zur Zeit des Zweiten Weltkriegs wurden in zunehmendem Maße Überlegungen einer stärker politischen Integration Europas diskutiert. Die in diesem Rahmen erörterten Konzepte bildeten nicht zuletzt das Fundament für die europapolitischen Initiativen des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB) in den frühen 1950er Jahren. Verstärkt wurde die Bedeutung des Engagements dadurch, dass den historisch unbelasteten freien Gewerkschaften in der Nachkriegskonstellation der Bundesrepublik - mit begrenzter Souveränität - eine wichtige Rolle mit Blick auf den Weg Westdeutschlands zu internationaler Anerkennung und Gleichberechtigung zukam.
 
Während die Europabegeisterung unter den deutschen Gewerkschaften Anfang der 1960er Jahre (im Zuge einer gewissen Normalisierung und Alltagspraxis europäischer Zusammenarbeit) etwas abkühlte, ist zu Beginn der 1970er Jahre - vor allem im Kontext des sozialpolitischen Aktionsprogramms der Europäischen Gemeinschaft aus dem Jahr 1974 – eine Phase verstärkter gewerkschaftlicher Europaaktivität auszumachen. Mit dem Europäischen Gewerkschaftsbund (EGB) etablierten die nationalen Gewerkschaftsverbände im Jahr 1973 sogar eine gemeinsame Dachorganisation in Brüssel. Aufgrund erheblich divergierender Zielvorstellungen der einzelnen nationalen Gewerkschaften, aber auch infolge der begrenzten sozialpolitischen Kompetenzen der Gemeinschaft, stießen die gewerkschaftlichen Ambitionen, dem gemeinsamen Markt eine organisierte Sozialpolitik entgegenzustellen, jedoch rasch an ihre Grenzen. Trotz der prinzipiellen Befürwortung der europäischen Integration zeichnete sich das gewerkschaftliche Engagement der 1980er und 1990er Jahre durch eine zunehmende Europaskepsis aus. Zurückzuführen ist dies vor allem darauf, dass die wirtschaftliche Integration durch den Binnenmarkt und die Wirtschafts- und Währungsunion einen immer höheren Grad an Vergemeinschaftung erreichte, während das sozialpolitische Potenzial der EU begrenzt blieb. Obwohl das Sozialprotokoll und vor allem
der neu geschaffene Soziale Dialog den Gewerkschaften eine institutionalisierte Mitarbeit als Sozialpartner bei der Ausarbeitung europäischer Sozialpolitik eröffneten, gewann die soziale Dimension der europäischen Integration letztlich nur ein schwaches Profil. Größere Beachtung wurde allein der Richtlinie zu den Europäischen Betriebsräten beigemessen, die nach mehr als 20 Jahre andauernden Verhandlungen und Kontroversen im Jahr 1994 verabschiedet und 2009 grundlegend reformiert wurde. Die Einflussmöglichkeiten der einzelnen Europäischen Betriebsräte variieren aber beträchtlich: Während die einen eher symbolischen Charakter haben, verfügen andere – vor allem in der Automobilbranche – mittlerweile über echte Mitbestimmungsrechte.
 
Auf überbetrieblicher Ebene kommt dieser Einfluss den Gewerkschaften aber kaum zugute. Die politischen Steuerungsinstrumente in Feldern wie der Beschäftigungs-, Bildungs- und Sozialpolitik werden bis heute entweder in gemischter Zuständigkeit ausgeübt oder liegen bei den einzelnen Mitgliedstaaten. Diese zeigen aber angesichts hoher Konsenserfordernisse bislang wenig Bereitschaft, die europäischen Arbeitsbeziehungen konkreter auszugestalten. Allein in den Bereichen des Arbeitsrechts und des Gesundheitsschutzes erfolgte bislang ein tiefgreifender Harmonisierungsprozess, so dass diese Politikfelder mittlerweile weitgehend nach europäischem Recht ausgestaltet sind. Eine europäische Sozialunion - als Gegenpol zum Binnenmarkt - wurde hingegen ebenso wenig wie ein europäisches System der Kollektivverhandlungen etabliert. Die Sorgen vor einem „sozialen Dumping“ und einem anhaltenden Wettbewerbsdruck auf nationale Löhne infolge der liberalisierten europäischen Märkte verstummen infolgedessen auch zu Beginn des 21. Jahrhunderts nicht.
 
Strukturen und Strategien gewerkschaftlicher Europapolitik
 
Obwohl sich die Gewerkschaften stets offen für die Zielsetzungen des europäischen Integrationsprozesses zeigten, haben sie sich auf europäischer Ebene im Gegensatz zu den Arbeitgeberorganisationen bislang vergleichsweise schwach vernetzt. (6) Gewerkschaften stellen primär auf den nationalen Wirkungsraum ausgerichtete Verbände dar, deren Organisation mit den nationalen Kommunikationsstrukturen korrespondiert. Dies dokumentieren auch die Kongressprotokolle des DGB und seiner großen Einzelgewerkschaften. Zwar stehen europäische Themen regelmäßig auf der Agenda, sie führen aber nur selten zu größeren Debatten mit entsprechender verbandsinterner oder gar medialer Aufmerksamkeit. Erklären lässt sich dies vor allem damit, dass zentrale gewerkschaftliche Instrumente wie etwa Tarifverhandlungen bislang nicht auf europäischer Ebene zum Tragen kommen. Da die nationalen und europäischen Arbeitgeberverbände europaweite Tarifregelungen ablehnen und kein Interesse zeigen, Liberalisierung und Deregulierung durch europaweite Tarifverträge einzugrenzen, bleibt den Gewerkschaften gegenwärtig in europapolitischer Hinsicht zumeist nur die Option, die einzelnen nationalstaatlichen Tarifpolitiken stärker zu koordinieren oder auf unverbindliche betriebliche Kollektivabsprachen zu setzen. (7) In diesem Zusammenhang zeigen sich die nationalen Gewerkschaften auch gegenüber neueren, „weicheren“ Formen wie der offenen Methode der Koordinierung aufgeschlossen, die im Zuge der EU-Beschäftigungsstrategie eingeführt wurde und durch Zielvereinbarungen, Berichtspflichten und weitere Instrumente eine gemeinsame Behandlung ähnlicher Probleme - ohne vertragsrechtlich fixierte Vergemeinschaftung - erlauben soll.
 
Vor diesem Hintergrund haben die deutschen Gewerkschaften begonnen, Strategien zu entwickeln, die vor allem auf der Arbeitsebene der zunehmenden Europäisierung Rechnung tragen sollen. Dabei sind sowohl seitens des DGB als auch in den Reihen der einzelnen Industriegewerkschaften bislang sehr unterschiedliche Ansätze verfolgt worden. So hat sich ersterer - trotz zeitweilig gegenteiliger rhetorischer Beteuerungen - lange Zeit gegen eine einheitliche europäische Arbeitsverwaltung und den Transfer von Kompetenzen auf die europäische Ebene ausgesprochen. Der DGB wollte die Standards der nationalen Sozialpolitik gesichert wissen, befürchtete aber deren Verwässerung angesichts unterschiedlicher Sozialsysteme und erheblich variierender Formen der Mitbestimmung in den einzelnen EU-Mitgliedstaaten. Infolgedessen trat er im Bereich der europäischen Sozialpolitik zwar für Empfehlungen an die Mitgliedstaaten ein, wehrte sich aber dagegen, diese zu verbindlichen Richtlinien auszubauen. In den 1990er Jahren ging der DGB dazu über, auf unterschiedliche Einflusskanäle und eine stärker plurale Interessenvertretung zu setzen. So wurden im Sommer 1997 ein „DGB-Verbindungsbüro Brüssel“ eingerichtet - zusätzlich zum beim DGB-Vorsitzenden angesiedelten Europareferat - und auch die transnationalen Kontakte ausgebaut.
 
Grundsätzlich ist dabei zwischen zwei unterschiedlichen Strängen gewerkschaftlicher Aktivitäten zu differenzieren: Zum einen arbeiten nationale Gewerkschaften bi- oder multilateral über Ländergrenzen hinweg mit weiteren Gewerkschaften zusammen, um im Rahmen dieser transnationalen Kooperationsstrukturen den veränderten Anforderungen des europäischen Raumes Rechnung zu tragen und diesen Prozess mitzugestalten. Zum anderen haben sich Gewerkschaftsdachverbände auf europäischer Ebene, in der Regel in Brüssel, formiert, um dort als eigenständige Interessenorganisationen Gehör zu finden und Einfluss auszuüben.
 
Die transnationalen Kontakte einzelner nationaler Gewerkschaften basieren vielfach auf institutionalisierten Treffen - nicht selten in Grenzräumen wie die Beispiele des Interregionalen Gewerkschaftsrats Südliche Ostsee oder des Interregionalen Gewerkschaftsrats Saar-Lor-Lux dokumentieren. Im Rahmen dieser Interaktionen werden indes nur selten rechtlich verbindliche Entscheidungen getroffen, da die Teilnehmenden in der Regel über kein spezifisches Mandat verfügen. Dennoch sind sie Ausdruck einer transnationalen Annäherung und einer wachsenden Verständigung im europäischen Raum. Dies dokumentiert etwa die sogenannte „Doorn-Initiative“, die im Jahr 1998 von Gewerkschaften aus Deutschland, Belgien, Luxemburg und den Niederlanden etabliert wurde. Mit ihr wird beabsichtigt, die Tarifpolitik in den beteiligten Staaten durch eine ständige Expertengruppe der beteiligten Gewerkschaftsbünde und durch weitere Aktivitäten stärker zu koordinieren.
 
Im Hinblick auf die europäische Ebene kommt dem im Jahr 1973 gegründeten Europäischen Gewerkschaftsbund (EGB) in Brüssel zentrale Bedeutung zu, der sich von einem kleinen, wenig beachteten „Gewerkschaftsbüro“ mit begrenzten Informations- und Koordinierungsaufgaben zu einem wichtigen Faktor der europäischen Gewerkschaftslandschaft entwickelt hat. (8) Zu Beginn des Jahres 2010 zählte der EGB insgesamt 82 nationale Gewerkschaftsbünde aus 36 Staaten sowie zwölf sektorale Europäische Gewerkschafts(dach)verbände als Mitglieder - Tendenz steigend. Er repräsentiert damit mehr als 60 MillionenArbeitnehmer in Europa.
 
Der hohe Grad an Repräsentativität stellt eine wesentliche Stärke des EGB dar, er bedingt aber auch dessen Schwächen. Die Entscheidungsfindung im EGB ist aufgrund der ausgeprägten Heterogenität seiner Mitglieder bisweilen äußerst schwierig. Der EGB umfasst nicht nur nationale Dachorganisationen wie den DGB oder den britischen TUC (Trades Union Congress) mit mehreren Millionen Mitgliedern, sondern auch kleine nationale Dachorganisationen aus den neuen EU-Mitgliedstaaten mit kaum mehr als zehntausend Mitgliedern. Ebenso stark variieren der Organisationsgrad und die Ausrichtung der einzelnen Verbände. Unabhängige und sozialistische Gewerkschaftsverbände sind im EGB ebenso wie christliche und kommunistische Gruppierungen vertreten. Angesichts der Zielsetzung des EGB, möglichst im Konsens zu entscheiden beziehungsweise die Beschlussfassung mit Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen vorzunehmen, werden Entscheidungen imKongr ess, dem höchsten Gremium des EGB, vielfach nur nach langwierigen Verhandlungen oder auf kleinstem gemeinsamen Nenner getroffen, so dass die Handlungsfähigkeit insgesamt eingeschränkt ist. Dennoch gelingt es dem EGB in zunehmendem Maße, sichtbarer in Erscheinung zu treten, da er als Dachverband auf EU-Ebene vielfach die Interaktion mit den EU-Institutionen an sich ziehen kann und für diese zu einem wichtigen Ansprechpartner avanciert ist.
 
Neben dem EGB sind in jüngster Zeit auch die europäischen Dachgewerkschaften und sektoralen Gewerkschaftsdachverbände ins Blickfeld gerückt. (9 Mit der Zusammenarbeit in gewerkschaftlichen Fachvertretungen und Verbänden hat sich eine einflussreiche Parallelstruktur herausgebildet, die (zu Teilen) ebenfalls im EGB repräsentiert ist, zugleich aber auch eigene Strategien und Wege der Interessenvertretung verfolgt. Waren die Debatten vor der Gründung der Gewerkschaftsföderationen nicht selten von unterschiedlichen Positionen der nationalen Mitgliedsorganisationen geprägt, zeichnet sich auch hier eine allmähliche Annäherung ab. Eine gewisse Vorreiterrolle kommt dabei dem Europäischen Metallgewerkschaftsbund zu, der - in erheblichem Maße von der IG Metall gefördert - bereits in den 1970er Jahren wesentliche Schritte der transnationalen Kooperation vorzeichnete und in diesem Rahmen auch einen eigenen tarifpolitischen Koordinierungsansatz entwickelte. (10) Unverändert stellen die Gewerkschaftsföderationen aber primär Foren des Informationsaustausches dar. Selbst wenn in den mittlerweile 39 Ausschüssen des Sektoralen Sozialen Dialogs sich zunehmende Kommunikations- und Verhandlungsstrukturen zwischen Gewerkschaftsföderationen und den europäischen Branchenverbänden der Arbeitgeber abzeichnen und zudem eine deutliche Verdichtung der Binnenarbeit der Branchengewerkschaften erkennbar wird, bleibt das Potenzial zur Durchsetzung von Interessen ebenso wie der Verbindlichkeitsgrad von Vereinbarungen begrenzt. (PK)
 
(1) Vgl. Wolfgang Platzer, Gewerkschaftspolitik ohne Grenzen? Die transnationale Zusammenarbeit der Gewerkschaften im Europa der 90er Jahre, Bonn 1991; Joachim Beerhorst/Hans-Jürgen Urban (Hrsg.), Handlungsfeld europäische Integration. Gewerkschaftspolitik in und für Europa, Hamburg 2005.
(2) Vgl. Thomas Fetzer, Europäische Strategien deutscher Gewerkschaften in historischer Perspektive, in: Michèle Knodt/Barbara Finke (Hrsg.), Europäische Zivilgesellschaft. Konzepte, Akteure, Strategien, Wiesbaden 2005, S. 299–318.
(3) Vgl. Mitteilungsblatt des Instituts für soziale Bewegungen, Deutsche Gewerkschaften und europäische Integration im 20. Jahrhundert, 42 (2009).
(4) Vgl. Wolfgang Platzer, Konstitutioneller Minimalismus: die EU-Sozialpolitik in den Vertragsreformen von Nizza bis Lissabon, in: Integration, (2009) 1, S. 33–49.
(5) Vgl. Andreas Fischer-Lescano/Florian Rödl/Christoph Ulrich Schmid (Hrsg.), Europäische Gesellschaftsverfassung. Zur Konstitutionalisierung sozialer Demokratie in Europa, Baden-Baden 2009.
(6) Vgl. Rainer Eising/Beate Kohler-Koch, Interessenpolitik im europäischen Mehrebenensystem, in: dies. (Hrsg.), Interessenpolitik in Europa, BadenBaden 2005, S. 11–75.
(7) Vgl. Florian Rödl, Arbeitskämpfe um europäische Tarifverträge. Ein neues Handlungsfeld gewerkschaftlicher Europapolitik?, in: Dieter Scholz et al. (Hrsg.), „Europa sind wir“ - Gewerkschaftspolitik für ein anderes Europa, Münster 2009, S. 155–166.
(8) Vgl. Jon Eric Dølvik, Die Spitze des Eisberges? Der EGB und die Entwicklung eines Euro-Korporatismus, Münster 1999.
(9) Vgl. Hans-Wolfgang Platzer/Torsten Müller, Die globalen und europäischen Gewerkschaftsverbände. Handbuch und Analysen zur transnationalen Gewerkschaftspolitik, 2 Bde., Berlin 2009.
(10) Vgl. Stefan Rüb, Die Transnationalisierung der Gewerkschaften. Eine empirische Untersuchung am Beispiel der IG Metall, Berlin 2009. 
 
Politikwissenschaftler und Historiker Dr. Jürgen Mittag war, als er diesen Artikel 2010 in der Zeitschrift „Das Parlament“ mit der Beilage „Aus Politik und Zeitgeschehen“, Ausgabe 13-14 vom 29.3.2010 veröffentlichte, noch Geschäftsführer des Instituts für soziale Bewegungen an der Ruhr-Universität Bochum. Inzwischen ist er Professor an der Sporthochschule Köln. Teil 2 seines Artikels können Sie in der nächsten NRhZ-Ausgabe lesen.  
 
 


Online-Flyer Nr. 454  vom 16.04.2014

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