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Arbeit und Soziales
Die Reform der Hartz-IV-Reform
Verfolgungsbetreuung plus – Teil 4/6
Von Prof. Dr. Michael Wolf
IV: Journaille pflegt Mythos vom Sozialleistungsmissbrauch
Motiv für das in den Medien zunächst als Hartz-IV-Optimierungsgesetz bekannt gewordene SGB-II-Fortentwicklungsgesetz war demzufolge eindeutig die Einsparung von Kosten, um damit, so die öffentliche Begründung, Ressourcen freizumachen für Maßnahmen der Arbeitsmarktintegration und damit zur Überwindung der Hilfebedürftigkeit der Betroffenen. (vgl. BT-Drs. 16/1410: 1) Zur Erreichung des vorgenannten Ziels, die mit dem SGB II verbundenen Kosten zu reduzieren (angestrebt werden Einsparungen für das Jahr 2007 folgende in Höhe von insgesamt 1,2 bis 1,4 Mrd. Euro jährlich), enthält das Fortentwicklungsgesetz neben diversen Regelungen zur Verbesserung der Verwaltungspraxis der Grundsicherungsträger vornehmlich Regelungen, die auf die Bekämpfung von Sozialleistungsmissbrauch abstellen. Damit wird seitens der schwarz-roten Bundesregierung zweierlei unterstellt: Angenommen wird erstens, es stünde im Vermögen der Arbeitsverwaltung, bei Massenarbeitslosigkeit Angebot und Nachfrage am Arbeitsmarkt qua vermittlungsorientierter Dienstleistungen in Übereinstimmung zu bringen 19, und zweitens, es fände Sozialleistungsmissbrauch in einem nennenswerten Umfange statt. Weder die eine noch die andere Annahme trifft jedoch zu.
So ist zum einen das Ziel der möglichst schnellen und quantitativ bedeutsamen Verringerung der Massenarbeitslosigkeit mit den im SGB II vorgesehenen Eingliederungsleistungen nicht zu realisieren, weil angesichts der de facto bestehenden enormen Arbeitsmarktlücke zwischen Arbeitskraftnachfrage (offene Stellen) und Arbeitskraftangebot (Stellensuchende) zuungunsten des letzteren jegliches Eingliederungsbemühen, sei es auch das bestgemeinte, über gelungene Einzelfälle hinaus ins Leere laufen muss. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die hier in Rede stehenden Eingliederungsleistungen Information, Beratung sowie umfassende Unterstützung durch den hierfür in den §§ 4 I 1, 14 SGB II vorgesehenen "persönlichen Ansprechpartner "20 strukturell unzulänglich sind, da sie Ziele und Wirkungen anstreben, die außerhalb der Reichweite der Dienstleistungskette liegen, soll heißen, dass die Besetzung oder gar Schaffung von Arbeitsstellen durch die Dienstleister, auch wenn sie dies wollten, selbst nicht herbeigeführt werden kann. Zum anderen verfügt der seitens der Politik und der ihr willfährigen Journaille gepflegte Mythos vom Sozialleistungsmissbrauch über keinerlei empirische Basis. Das heißt nicht, dass es das Phänomen der missbräuchlichen Inanspruchnahme von Sozialleistungen nicht gäbe.
Statt Sozialschmarotzer sind eher die Klagen auf der Klagemauer die Realität.
Allerdings ist, erstens, nicht alles Missbrauch, was Missbrauch genannt wird. Zu erinnern ist in diesem Zusammenhang etwa an den rheinland-pfälzischen Ministerpräsidenten und SPD-Vorsitzenden Kurt Beck, der das legale Ausschöpfen eines Rechtsanspruchs mit den tadelnswerten Worten "Man muss nicht alles rausholen, was geht." (Beck 2006) kritisiert. Zudem ist, zweitens, zu vermerken, dass Sozialleistungsmissbrauch im juristischen Sinne einer rechtswidrigen Inanspruchnahme von Leistungen sowohl die Folge betrügerischen Handelns der Leistungsempfänger als auch Folge administrativen Fehlverhaltens sein kann, wobei Verwaltungsfehler nicht bloß Ausdruck fahrlässigen, sondern auch vorsätzlichen Handelns sein können, weswegen diese Form staatlich organisierten Missbrauchs gegebenenfalls mit den sogenannten "Hartz I-IV"-Gesetzen – von Gerhard Schröder in seiner Regierungserklärung "Gerechtigkeit im Zeitalter der Globalisierung schaffen – für eine Partnerschaft in Verantwortung" vom 29. Oktober 2002 charakterisiert als "größte Arbeitsmarktreform seit Bestehen der Bundesrepublik" (BT-PlPr. 15/4: 5) – Milliarden einsparen zu können, zeigte sich nach der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe relativ rasch, dass die Ausgaben für Hartz IV wesentlich stärker als ursprünglich durch die Politik angenommen gestiegen waren.
Angebliche Kostenexplosion bei Hartz IV
Allerdings handelte es sich bei dieser "Kostenexplosion" genannten Entwicklung nicht um eine, die ursächlich durch die Einführung von Hartz IV bewirkt worden war 18), sondern um eine lediglich "gefühlte" (Viering 2005). Und doch wurde die angebliche Explosion der Kosten in der öffentlichen Diskussion als Argument für die Notwendigkeit einer Reform der Reform, das heißt für eine "Optimierung" beziehungsweise "Fortentwicklung " des SGB II verwandt, die mit dem Inkrafttreten des SGB-II-Fortentwicklungsgesetzes am 1. August 2006 dann auch nicht lange auf sich warten lies, das von der jetzigen schwarz-roten Bundesregierung auf der Grundlage des Koalitionsvertrags "Gemeinsam für Deutschland. Mit Mut und Menschlichkeit" (vgl. Bundesregierung 2005: 34 ff.) vom 11. November 2005 initiiert worden war. Motiv für das in den Medien zunächst als Hartz-IV-Optimierungsgesetz bekannt gewordene SGB-II-Fortentwicklungsgesetz war demzufolge eindeutig die Einsparung von Kosten, um damit, so die öffentliche Begründung, Ressourcen freizumachen für Maßnahmen der Arbeitsmarktintegration und damit zur Überwindung der Hilfebedürftigkeit der Betroffenen. (vgl. BT-Drs. 16/1410: 1)
Verfolgungsbetreuung plus
Zur Erreichung des vorgenannten Ziels, die mit dem SGB II verbundenen Kosten zu reduzieren (angestrebt werden Einsparungen für das Jahr 2007 folgende in Höhe von insgesamt 1,2 bis 1,4 Mrd. Euro jährlich), enthält das Fortentwicklungsgesetz neben diversen Regelungen zur Verbesserung der Verwaltungspraxis der Grundsicherungsträger vornehmlich Regelungen, die auf die Bekämpfung von Sozialleistungsmissbrauch abstellen. Damit wird seitens der schwarz-roten Bundesregierung zweierlei unterstellt: Angenommen wird erstens, es stünde im Vermögen der Arbeitsverwaltung, bei Massenarbeitslosigkeit Angebot und Nachfrage am Arbeitsmarkt qua vermittlungsorientierter Dienstleistungen in Übereinstimmung zu bringen Reform der Hartz-IV-Reform: Verfolgungsbetreuung plus 19), und zweitens, es fände Sozialleistungsmissbrauch in einem nennenswerten Umfange statt.
Weder die eine noch die andere Annahme trifft jedoch zu. So ist zum einen das Ziel der möglichst schnellen und quantitativ bedeutsamen Verringerung der Massenarbeitslosigkeit mit den im SGB II vorgesehenen Eingliederungsleistungen nicht zu realisieren, weil angesichts der de facto bestehenden enormen Arbeitsmarktlücke zwischen Arbeitskraftnachfrage (offene Stellen) und Arbeitskraftangebot (Stellensuchende) zuungunsten des letzteren jegliches Eingliederungsbemühen, sei es auch das bestgemeinte, über gelungene Einzelfälle hinaus ins Leere laufen muss.
Protest in der Kölner Arbeitsagentur durch Hartz-IV-Galgen.
Fotos: arbeiterfotografie.com
Dies ist darauf zurückzuführen, dass die hier in Rede stehenden Eingliederungsleistungen Information, Beratung sowie umfassende Unterstützung durch den hierfür in den §§ 4 I 1, 14 SGB II vorgesehenen "persönlichen Ansprechpartner" 20) strukturell unzulänglich sind, da sie Ziele und Wirkungen anstreben, die außerhalb der Reichweite der Dienstleistungskette liegen, soll heißen, dass die Besetzung oder gar Schaffung von Arbeitsstellen durch die Dienstleister, auch wenn sie dies wollten, selbst nicht herbeigeführt werden kann. Zum anderen verfügt der seitens der Politik und der ihr willfährigen Journaille gepflegte Mythos vom Sozialleistungsmissbrauch über keinerlei empirische Basis. Das heißt nicht, dass es das Phänomen der missbräuchlichen Inanspruchnahme von Sozialleistungen nicht gäbe. Allerdings ist, erstens, nicht alles Missbrauch, was Missbrauch genannt wird. Zu erinnern ist in diesem Zusammenhang etwa an den rheinland-pfälzischen Ministerpräsidenten und SPD-Vorsitzenden Kurt Beck, der das legale Ausschöpfen eines Rechtsanspruchs mit den tadelnswerten Worten "Man muss nicht alles rausholen, was geht." (Beck 2006) kritisiert.
Zudem ist, zweitens, zu vermerken, dass Sozialleistungsmissbrauch im juristischen Sinne einer rechtswidrigen Inanspruchnahme von Leistungen sowohl die Folge betrügerischen Handelns der Leistungsempfänger als auch Folge administrativen Fehlverhaltens sein kann, wobei Verwaltungsfehler nicht bloß Ausdruck fahrlässigen, sondern auch vorsätzlichen Handelns sein können, weswegen diese Form staatlich organisierten Missbrauchs gegebenenfalls dann auch als Amtspflichtverletzung beziehungsweise Rechtsbeugung nach § 339 StGB geahndet werden kann. Überdies zeigen, drittens, sowohl ältere international vergleichende wie auch neuere nationalstaatlich fokussierte empirische Untersuchungen, dass, hoch gegriffen, nur etwa fünf von 100 Transferleistungsempfängern Missbrauch von Sozialleistungen begehen. (vgl. Henkel/Pawelka 1981; Martens 2005; Trube 2003: 195) Mit anderen Worten: Sozialleistungsmissbrauch kommt zwar vor, aber er ist verschwindend gering. Daß diese Wertung mehr als berechtigt ist, zeigt sich vor allen Dingen dann, wenn man den Sozialleistungsmissbrauch in Beziehung setzt einerseits zur Nichtinanspruchnahme von zustehenden Sozialleistungen in einem Volumen von bis zu 50 Prozent (vgl. Becker 1996: 6; Henkel/Pawelka 1981: 67; Becker/Hauser 2005: 16 ff.) aufgrund gesellschaftlicher und administrativer Schwellen, die erst überwunden werden müssen, bevor aus den Anspruchsberechtigten auch tatsächliche Leistungsbezieher werden (vgl. Leibfried 1976), und andererseits zu anderen Missbrauchstatbeständen wie zum Beispiel Subventionsbetrug oder Steuerhinterziehung, die sich hinsichtlich des angerichteten monetären Schadens in einer dreistelligen Milliardengröße (Mark) bewegen, während Schätzungen den Missbrauch in der Sozialhilfe mit höchstens 1,8 Milliarden Mark beziffern (vgl. Becker 1996: 8). 21)
Wenn also weder die eine noch die andere Annahme zutrifft, ein Sachverhalt, der der Bundesregierung und den sie tragenden Parteien hinlänglich bekannt ist (vgl. etwa BT-Drs. 16/5009: 2), dann liegt es nahe, anzunehmen, dass die politisch Verantwortlichen mit dem Fortentwicklungsgesetz ein anderes Ziel als das öffentlich bekundete verfolgen. Im Grunde wird mit dem Gesetz, wie eine genauere Betrachtung der darin vorgesehenen Maßnahmen zeigt, die "Hungerpeitsche" zur Arbeit stärker geschwungen als zuvor, indem die mit dem SGB II eingeschlagene politisch-administrative Strategie der "Verfolgungsbetreuung" durch weitergehende Anforderungen an die Mitwirkungspflicht und entsprechende leistungsrechtliche Verschärfungen in gesteigerter Weise fortgeschrieben wird. Oder anders formuliert:
Aktivierende Ausgrenzung
Es wird gehandelt nach dem Motto "Wenn die neoliberale Medizin 'Weniger Staat und mehr Markt' nicht wie erwartet gewirkt hat, muss man eben die Dosis erhöhen, also den workfare-politischen Formwandel des Staates beschleunigen und vertiefen." Bevor darauf eingegangen wird, welche Maßnahmen das Fortentwicklungsgesetz zur Bekämpfung des vermeintlichen Sozialleistungsmissbrauchs vorsieht, ist jedoch eine kurze Zwischenbemerkung zur Vokabel "Verfolgungsbetreuung" angezeigt, da diese geeignet scheint, die Maßnahmen genauer nach der Art ihrer Wirkungsweise zu qualifizieren.
Die Vokabel "Verfolgungsbetreuung" ist eine Wortschöpfung von Mitarbeitern des Landesarbeitsamts Nordrhein-Westfalen und thematisiert selbstkritisch den Sachverhalt der Disziplinierung und gezielten und absichtsvollen Ausgrenzung erwerbsfähiger hilfebedürftiger Arbeitsloser aus dem potentiellen wie aktuellen Leistungsbezug. Allerdings ist Ziel dieser Selbstkritik weniger das individuelle Verhalten des Fachpersonals als vielmehr die von der Bundesagentur für Arbeit verfolgte Politik, mittels "massive[m] Druck" ihre Mitarbeiter zu zwingen, "an der Grenze der gesetzlichen und moralischen Legalität, gegen Arbeitslose vorzugehen, allein mit dem Ziel, ihnen die finanzielle Lebensgrundlage zu kürzen oder zu sperren" (Küster et al. 2003: 3) beziehungsweise den Zugang dazu zu erschweren oder gar zu verwehren.
Mit der Vokabel werden mithin Praktiken der Drangsalierung und Schikanierung der Betroffenen durch Anwendung von mehr oder minder subtilen Druck oder durch missbräuchliche Ausübung eines Rechts angesprochen. Zu diesen Praktiken gehört etwa, Termine so kurzfristig anzuberaumen, dass die Betroffenen nur zu spät oder überhaupt nicht erscheinen können, mit der Folge einer Kürzung oder auch Versagung der Leistungen 22); oder akademisch gebildete Arbeitslose in eine Trainingsmaßnahme einzuweisen, in der sie lernen sollen, wie sie Bewerbungen zu verfassen haben, was sie zu Recht als nichts anderes als eine herabwürdigende Schikane begreifen können; oder Betroffene nicht über ihre Rechte im Sinne einer aktiven Information aufzuklären beziehungsweise ihnen die Wahrnehmung ihrer Rechte zu verwehren wie beispielsweise im Falle einer rechtswidrigen Zurückweisung eines Beistands nach § 13 IV SGB X; oder bei der Ermessensausübung das Ermessen zu über- oder zu unterschreiten oder fehlzugebrauchen, dass heißt stets restriktiv und nicht nach dem aus dem Strafrecht stammenden Grundsatz "in dubio pro reo" zu verfahren. Im Sprachgebrauch der Mitarbeiter der Arbeitsverwaltung ist die Vokabel "Verfolgungsbetreuung" mithin ein Kampfbegriff derjenigen, die aus der Binnenperspektive der Beschäftigten das System der mit dem SGB II institutionalisierten "aktivierenden Ausgrenzung" der hilfebedürftigen Arbeitslosen aus dem Leistungsbezug, des "Überfordern und Ausfördern", wie es im Behördenjargon unverblümt heißt, kritisieren, weil es offensichtlich nicht nur gegen geltendes Recht, sondern auch gegen Fachlichkeitsstandards und berufsethische Prinzipien verstößt.
Eingang gefunden hat die Vokabel zwischenzeitlich auch in die sozial- und rechtswissenschaftliche Diskussion. Hierbei kommt ihr mit Bezug auf die Arbeitsverwaltung eine heuristisch-analytische Funktion zu, insofern mit dem Oxymoron auf das Problem der Unvereinbarkeit zweier Handlungslogiken aufmerksam gemacht wird, ein Problem, das in dem Diskurs der Sozialen Arbeit und auch der Sozialpolitik unter dem klassischen Topos des Widerspruchs von Hilfe und Kontrolle thematisch ist23) und das im Bereich der Obdachund Wohnungslosenhilfe 24) mit der Bezeichnung "vertreibende Hilfe" oder im angelsächsischen Workfare-Diskurs mit dem aus 'threat' und 'offer' gebildeten Amalgan 'throffer' für "wohlmeinende Drohung" (Lødemel/Trickey 2001: 139) sowie im Arbeitsfeld psychosoziale Dienste in dem Begriff "fürsorgliche Belagerung" (Rappaport 1985: passim) eine analoge Entsprechung hat. Mit dem Begriff bezeichnet Rappaport eine Haltung, die Klienten nicht betrachtet als "Bürger mit Rechten", sondern als "Kinder in Not" (ebenda: 269), mit der Folge, diese denn auch in paternalistischer Manier als solche zu behandeln und "sie vor sich selbst [zu retten; M. W.], ob sie es wollen oder nicht" (ebenda: 267).
Und dass Politik und Verwaltung ein Bild von den Betroffenen haben als Personen, die wie Kinder 'noch nicht' (beziehungsweise wie Kriminelle oder andere Normabweichler 'nicht mehr') wissen, was sich gehört, und die man deswegen erziehen (beziehungsweise Mores lehren) muss, ist belegt. So wird zum Beispiel in dem "Bericht 2005 der Bundesregierung zur Wirksamkeit moderner Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" festgestellt: "Die Bundesagentur für Arbeit ist im Rahmen ihrer Reform im Begriff, ihre Kundinnen und Kunden umzuerziehen. Dabei nimmt sie die Arbeitnehmerkundinnen und -kunden in die Pflicht, sich an vorgegebene Strukturen und Prozesse zu halten." (BT-Drs. 16/505: 62). 25) Eine Sichtweise, die der ehemalige Leiter der Bundesagentur für Arbeit, Florian Gerster, offensichtlich teilt, der in einer Äußerung unmissverständlich zu erkennen gibt, welches Verhalten gegenüber den hilfebedürftigen Arbeitslosen er den Mitarbeitern der Arbeitsverwaltung abverlangt: "Nicht die Auszahlung von Transferzahlungen gehört in den Vordergrund, sondern die erstklassische Assistenz auf dem Weg in einen neuen Job. Dabei dürfen Arbeitslose nicht den Eindruck bekommen, ihr Rechtsanspruch auf die Gewährung von Arbeitslosenunterstützung resultiere allein aus den gezahlten Beitragszahlungen und gestatte ihnen für die Dauer der Bewilligung eine finanziell abgesicherte Auszeit vom Arbeitsleben. Um dieses Missverständnis aufzuheben, muss eine Betreuung organisiert werden, die mit dem ironischen Begriffspaar 'Fürsorgliche Belagerung' treffend beschrieben ist." (Gerster 2003: 19 f.)
In welcher Weise dies nun auch mit dem Fortentwicklungsgesetz Realität geworden ist, zeigt ein Blick auf einige jener Maßnahmen, von denen man sich eine verbesserte Bekämpfung des vermeintlichen Sozialleistungsmissbrauchs und erhebliche finanzielle Auswirkungen in Form von Einsparungen erhofft. Besondere Aufmerksamkeit wird hierbei dem Sofortangebot (§ 15a SGB II) zukommen, weil sich hinter diesem Instrument anderes verbirgt, als sein sprachlicher Ausdruck einen glauben machen will. (HDH)
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18) Vgl. statt anderer Aust/Müller-Schoell (2007: 56 ff.), Martens (2005: 361 ff.), Wagner (o. J.).
19) Diese Annahme fußt auf der absurden Interpretation der Massen- und Langzeitarbeitslosigkeit als eines Mismatch-Problems, also eines der fehlenden Übereinstimmung zwischen den Arbeitskraftverkäufern und käufern hinsichtlich Qualifikation, Entlohnung und Bedingungen des Arbeitskräfteeinsatzes. Zur wissenschaftlichen Fragwürdigkeit der These vom Mismatch als Ursache der Massenarbeitslosigkeit vgl. statt vieler Trube (2004: 64 ff.).
20) Da dieser, im Behördenjargon anzüglich als "Paps" bezeichnet, nicht nur über die materiellen Hilfen entscheidet, sondern auch über die Eingliederungsleistungen und über den Einbezug ins Case-Management, besteht die Gefahr, dass die Beziehung der hilfebedürftigen Arbeitslosen zu ihrem "Paps" in ein persönliches Abhängigkeitsverhältnis umschlagen kann, was es gerechtfertigt erscheinen läßt, von einer Refeudalisierung der beschäftigungsorientierten sozialen Dienstleistungserbringung zu reden. Zur Problematik der Vermischung von hoheitlichem Eingriff und Erbringung einer Beratungsdienstleistung für Hilfesuchende in prekären materiellen Lebenslagen wie Arbeitslosigkeit oder Armut vgl. insbesondere Bartelheimer/ Reis (2001).
21) Wie marginal der Sozialleistungsmissbrauch im Bereich der Arbeitsverwaltung im Vergleich zu anderen Missbrauchstatbeständen ist, verdeutlicht eindringlich Oschmianskys Feststellung: "Selbst wenn alle Leistungsempfänger [von Arbeitslosengeld und hilfe; M. W.] 'Arbeitsverweigerer' wären, ihre Leistungen entsprechend missbräuchlich in Anspruch genommen hätten, betrüge der 'Schaden' gerade 28 Prozent des Schadens durch Schwarzarbeit ." (Oschmiansky 2003: 15)
22) "Da ist es so, dass Hilfeempfänger zu Zeiten eingeladen werden, von denen man weiß, dass der Hilfeempfänger Probleme hat, zu diesen Zeiten zu erscheinen. Und darauf folgt dann in de Regel eine Sanktion. Das ist eine Möglichkeit, wie man Leistungen einsparen kann." (anonym; zit. nach: Klein 2008), so das Bekenntnis eines ARGE-Mitarbeiters in leitender Position.
23) Vgl. hierzu statt anderer Matthes (1973), Rödel, Guldimann (1978).
24) In der Regel werden die Begriffe 'Obdachlosigkeit' und 'Wohnungslosigkeit' synonym verwendet. Gleichwohl existiert mit Bezug auf die amtliche Statistik ein Bedeutungsunterschied: Als 'obdachlos' werden jene Personen bezeichnet, die vorübergehend in Notunterkünften untergebracht sind und aus diesem Grunde auch von der amtlichen Statistik erfaßt werden. Als 'wohnungslos' gelten hingegen jene Personen, die weder Obdach noch Wohnung haben und insofern 'auf der Straße' leben oder aber bei Dritten Unterschlupf gefunden haben.
25) Verfassungsrechtlich ließe sich die Frage stellen, ob der Staat überhaupt ein Mandat zur (Um)Erziehung seiner Bürger hat, verstoßen doch staatliche Maßnahmen zum Aufbau und Erhalt von Sozial- und Arbeitsmoral zumindest gegen das Allgemeine Persönlichkeitsrecht, wie es sich durch die höchstrichterliche Rechtsprechung zu Art. 2 I GG i.V.m. Art. 1 I GG entwickelt hat. Zur Problematik, jedoch mit Bezug auf die staatliche Förderung von Abfallmoral, vgl. Lüdemann (2002).
Online-Flyer Nr. 160 vom 20.08.2008
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Arbeit und Soziales
Die Reform der Hartz-IV-Reform
Verfolgungsbetreuung plus – Teil 4/6
Von Prof. Dr. Michael Wolf
IV: Journaille pflegt Mythos vom Sozialleistungsmissbrauch
Motiv für das in den Medien zunächst als Hartz-IV-Optimierungsgesetz bekannt gewordene SGB-II-Fortentwicklungsgesetz war demzufolge eindeutig die Einsparung von Kosten, um damit, so die öffentliche Begründung, Ressourcen freizumachen für Maßnahmen der Arbeitsmarktintegration und damit zur Überwindung der Hilfebedürftigkeit der Betroffenen. (vgl. BT-Drs. 16/1410: 1) Zur Erreichung des vorgenannten Ziels, die mit dem SGB II verbundenen Kosten zu reduzieren (angestrebt werden Einsparungen für das Jahr 2007 folgende in Höhe von insgesamt 1,2 bis 1,4 Mrd. Euro jährlich), enthält das Fortentwicklungsgesetz neben diversen Regelungen zur Verbesserung der Verwaltungspraxis der Grundsicherungsträger vornehmlich Regelungen, die auf die Bekämpfung von Sozialleistungsmissbrauch abstellen. Damit wird seitens der schwarz-roten Bundesregierung zweierlei unterstellt: Angenommen wird erstens, es stünde im Vermögen der Arbeitsverwaltung, bei Massenarbeitslosigkeit Angebot und Nachfrage am Arbeitsmarkt qua vermittlungsorientierter Dienstleistungen in Übereinstimmung zu bringen 19, und zweitens, es fände Sozialleistungsmissbrauch in einem nennenswerten Umfange statt. Weder die eine noch die andere Annahme trifft jedoch zu.
So ist zum einen das Ziel der möglichst schnellen und quantitativ bedeutsamen Verringerung der Massenarbeitslosigkeit mit den im SGB II vorgesehenen Eingliederungsleistungen nicht zu realisieren, weil angesichts der de facto bestehenden enormen Arbeitsmarktlücke zwischen Arbeitskraftnachfrage (offene Stellen) und Arbeitskraftangebot (Stellensuchende) zuungunsten des letzteren jegliches Eingliederungsbemühen, sei es auch das bestgemeinte, über gelungene Einzelfälle hinaus ins Leere laufen muss. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die hier in Rede stehenden Eingliederungsleistungen Information, Beratung sowie umfassende Unterstützung durch den hierfür in den §§ 4 I 1, 14 SGB II vorgesehenen "persönlichen Ansprechpartner "20 strukturell unzulänglich sind, da sie Ziele und Wirkungen anstreben, die außerhalb der Reichweite der Dienstleistungskette liegen, soll heißen, dass die Besetzung oder gar Schaffung von Arbeitsstellen durch die Dienstleister, auch wenn sie dies wollten, selbst nicht herbeigeführt werden kann. Zum anderen verfügt der seitens der Politik und der ihr willfährigen Journaille gepflegte Mythos vom Sozialleistungsmissbrauch über keinerlei empirische Basis. Das heißt nicht, dass es das Phänomen der missbräuchlichen Inanspruchnahme von Sozialleistungen nicht gäbe.
Statt Sozialschmarotzer sind eher die Klagen auf der Klagemauer die Realität.
Allerdings ist, erstens, nicht alles Missbrauch, was Missbrauch genannt wird. Zu erinnern ist in diesem Zusammenhang etwa an den rheinland-pfälzischen Ministerpräsidenten und SPD-Vorsitzenden Kurt Beck, der das legale Ausschöpfen eines Rechtsanspruchs mit den tadelnswerten Worten "Man muss nicht alles rausholen, was geht." (Beck 2006) kritisiert. Zudem ist, zweitens, zu vermerken, dass Sozialleistungsmissbrauch im juristischen Sinne einer rechtswidrigen Inanspruchnahme von Leistungen sowohl die Folge betrügerischen Handelns der Leistungsempfänger als auch Folge administrativen Fehlverhaltens sein kann, wobei Verwaltungsfehler nicht bloß Ausdruck fahrlässigen, sondern auch vorsätzlichen Handelns sein können, weswegen diese Form staatlich organisierten Missbrauchs gegebenenfalls mit den sogenannten "Hartz I-IV"-Gesetzen – von Gerhard Schröder in seiner Regierungserklärung "Gerechtigkeit im Zeitalter der Globalisierung schaffen – für eine Partnerschaft in Verantwortung" vom 29. Oktober 2002 charakterisiert als "größte Arbeitsmarktreform seit Bestehen der Bundesrepublik" (BT-PlPr. 15/4: 5) – Milliarden einsparen zu können, zeigte sich nach der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe relativ rasch, dass die Ausgaben für Hartz IV wesentlich stärker als ursprünglich durch die Politik angenommen gestiegen waren.
Angebliche Kostenexplosion bei Hartz IV
Allerdings handelte es sich bei dieser "Kostenexplosion" genannten Entwicklung nicht um eine, die ursächlich durch die Einführung von Hartz IV bewirkt worden war 18), sondern um eine lediglich "gefühlte" (Viering 2005). Und doch wurde die angebliche Explosion der Kosten in der öffentlichen Diskussion als Argument für die Notwendigkeit einer Reform der Reform, das heißt für eine "Optimierung" beziehungsweise "Fortentwicklung " des SGB II verwandt, die mit dem Inkrafttreten des SGB-II-Fortentwicklungsgesetzes am 1. August 2006 dann auch nicht lange auf sich warten lies, das von der jetzigen schwarz-roten Bundesregierung auf der Grundlage des Koalitionsvertrags "Gemeinsam für Deutschland. Mit Mut und Menschlichkeit" (vgl. Bundesregierung 2005: 34 ff.) vom 11. November 2005 initiiert worden war. Motiv für das in den Medien zunächst als Hartz-IV-Optimierungsgesetz bekannt gewordene SGB-II-Fortentwicklungsgesetz war demzufolge eindeutig die Einsparung von Kosten, um damit, so die öffentliche Begründung, Ressourcen freizumachen für Maßnahmen der Arbeitsmarktintegration und damit zur Überwindung der Hilfebedürftigkeit der Betroffenen. (vgl. BT-Drs. 16/1410: 1)
Verfolgungsbetreuung plus
Zur Erreichung des vorgenannten Ziels, die mit dem SGB II verbundenen Kosten zu reduzieren (angestrebt werden Einsparungen für das Jahr 2007 folgende in Höhe von insgesamt 1,2 bis 1,4 Mrd. Euro jährlich), enthält das Fortentwicklungsgesetz neben diversen Regelungen zur Verbesserung der Verwaltungspraxis der Grundsicherungsträger vornehmlich Regelungen, die auf die Bekämpfung von Sozialleistungsmissbrauch abstellen. Damit wird seitens der schwarz-roten Bundesregierung zweierlei unterstellt: Angenommen wird erstens, es stünde im Vermögen der Arbeitsverwaltung, bei Massenarbeitslosigkeit Angebot und Nachfrage am Arbeitsmarkt qua vermittlungsorientierter Dienstleistungen in Übereinstimmung zu bringen Reform der Hartz-IV-Reform: Verfolgungsbetreuung plus 19), und zweitens, es fände Sozialleistungsmissbrauch in einem nennenswerten Umfange statt.
Weder die eine noch die andere Annahme trifft jedoch zu. So ist zum einen das Ziel der möglichst schnellen und quantitativ bedeutsamen Verringerung der Massenarbeitslosigkeit mit den im SGB II vorgesehenen Eingliederungsleistungen nicht zu realisieren, weil angesichts der de facto bestehenden enormen Arbeitsmarktlücke zwischen Arbeitskraftnachfrage (offene Stellen) und Arbeitskraftangebot (Stellensuchende) zuungunsten des letzteren jegliches Eingliederungsbemühen, sei es auch das bestgemeinte, über gelungene Einzelfälle hinaus ins Leere laufen muss.
Protest in der Kölner Arbeitsagentur durch Hartz-IV-Galgen.
Fotos: arbeiterfotografie.com
Dies ist darauf zurückzuführen, dass die hier in Rede stehenden Eingliederungsleistungen Information, Beratung sowie umfassende Unterstützung durch den hierfür in den §§ 4 I 1, 14 SGB II vorgesehenen "persönlichen Ansprechpartner" 20) strukturell unzulänglich sind, da sie Ziele und Wirkungen anstreben, die außerhalb der Reichweite der Dienstleistungskette liegen, soll heißen, dass die Besetzung oder gar Schaffung von Arbeitsstellen durch die Dienstleister, auch wenn sie dies wollten, selbst nicht herbeigeführt werden kann. Zum anderen verfügt der seitens der Politik und der ihr willfährigen Journaille gepflegte Mythos vom Sozialleistungsmissbrauch über keinerlei empirische Basis. Das heißt nicht, dass es das Phänomen der missbräuchlichen Inanspruchnahme von Sozialleistungen nicht gäbe. Allerdings ist, erstens, nicht alles Missbrauch, was Missbrauch genannt wird. Zu erinnern ist in diesem Zusammenhang etwa an den rheinland-pfälzischen Ministerpräsidenten und SPD-Vorsitzenden Kurt Beck, der das legale Ausschöpfen eines Rechtsanspruchs mit den tadelnswerten Worten "Man muss nicht alles rausholen, was geht." (Beck 2006) kritisiert.
Zudem ist, zweitens, zu vermerken, dass Sozialleistungsmissbrauch im juristischen Sinne einer rechtswidrigen Inanspruchnahme von Leistungen sowohl die Folge betrügerischen Handelns der Leistungsempfänger als auch Folge administrativen Fehlverhaltens sein kann, wobei Verwaltungsfehler nicht bloß Ausdruck fahrlässigen, sondern auch vorsätzlichen Handelns sein können, weswegen diese Form staatlich organisierten Missbrauchs gegebenenfalls dann auch als Amtspflichtverletzung beziehungsweise Rechtsbeugung nach § 339 StGB geahndet werden kann. Überdies zeigen, drittens, sowohl ältere international vergleichende wie auch neuere nationalstaatlich fokussierte empirische Untersuchungen, dass, hoch gegriffen, nur etwa fünf von 100 Transferleistungsempfängern Missbrauch von Sozialleistungen begehen. (vgl. Henkel/Pawelka 1981; Martens 2005; Trube 2003: 195) Mit anderen Worten: Sozialleistungsmissbrauch kommt zwar vor, aber er ist verschwindend gering. Daß diese Wertung mehr als berechtigt ist, zeigt sich vor allen Dingen dann, wenn man den Sozialleistungsmissbrauch in Beziehung setzt einerseits zur Nichtinanspruchnahme von zustehenden Sozialleistungen in einem Volumen von bis zu 50 Prozent (vgl. Becker 1996: 6; Henkel/Pawelka 1981: 67; Becker/Hauser 2005: 16 ff.) aufgrund gesellschaftlicher und administrativer Schwellen, die erst überwunden werden müssen, bevor aus den Anspruchsberechtigten auch tatsächliche Leistungsbezieher werden (vgl. Leibfried 1976), und andererseits zu anderen Missbrauchstatbeständen wie zum Beispiel Subventionsbetrug oder Steuerhinterziehung, die sich hinsichtlich des angerichteten monetären Schadens in einer dreistelligen Milliardengröße (Mark) bewegen, während Schätzungen den Missbrauch in der Sozialhilfe mit höchstens 1,8 Milliarden Mark beziffern (vgl. Becker 1996: 8). 21)
Wenn also weder die eine noch die andere Annahme zutrifft, ein Sachverhalt, der der Bundesregierung und den sie tragenden Parteien hinlänglich bekannt ist (vgl. etwa BT-Drs. 16/5009: 2), dann liegt es nahe, anzunehmen, dass die politisch Verantwortlichen mit dem Fortentwicklungsgesetz ein anderes Ziel als das öffentlich bekundete verfolgen. Im Grunde wird mit dem Gesetz, wie eine genauere Betrachtung der darin vorgesehenen Maßnahmen zeigt, die "Hungerpeitsche" zur Arbeit stärker geschwungen als zuvor, indem die mit dem SGB II eingeschlagene politisch-administrative Strategie der "Verfolgungsbetreuung" durch weitergehende Anforderungen an die Mitwirkungspflicht und entsprechende leistungsrechtliche Verschärfungen in gesteigerter Weise fortgeschrieben wird. Oder anders formuliert:
Aktivierende Ausgrenzung
Es wird gehandelt nach dem Motto "Wenn die neoliberale Medizin 'Weniger Staat und mehr Markt' nicht wie erwartet gewirkt hat, muss man eben die Dosis erhöhen, also den workfare-politischen Formwandel des Staates beschleunigen und vertiefen." Bevor darauf eingegangen wird, welche Maßnahmen das Fortentwicklungsgesetz zur Bekämpfung des vermeintlichen Sozialleistungsmissbrauchs vorsieht, ist jedoch eine kurze Zwischenbemerkung zur Vokabel "Verfolgungsbetreuung" angezeigt, da diese geeignet scheint, die Maßnahmen genauer nach der Art ihrer Wirkungsweise zu qualifizieren.
Die Vokabel "Verfolgungsbetreuung" ist eine Wortschöpfung von Mitarbeitern des Landesarbeitsamts Nordrhein-Westfalen und thematisiert selbstkritisch den Sachverhalt der Disziplinierung und gezielten und absichtsvollen Ausgrenzung erwerbsfähiger hilfebedürftiger Arbeitsloser aus dem potentiellen wie aktuellen Leistungsbezug. Allerdings ist Ziel dieser Selbstkritik weniger das individuelle Verhalten des Fachpersonals als vielmehr die von der Bundesagentur für Arbeit verfolgte Politik, mittels "massive[m] Druck" ihre Mitarbeiter zu zwingen, "an der Grenze der gesetzlichen und moralischen Legalität, gegen Arbeitslose vorzugehen, allein mit dem Ziel, ihnen die finanzielle Lebensgrundlage zu kürzen oder zu sperren" (Küster et al. 2003: 3) beziehungsweise den Zugang dazu zu erschweren oder gar zu verwehren.
Mit der Vokabel werden mithin Praktiken der Drangsalierung und Schikanierung der Betroffenen durch Anwendung von mehr oder minder subtilen Druck oder durch missbräuchliche Ausübung eines Rechts angesprochen. Zu diesen Praktiken gehört etwa, Termine so kurzfristig anzuberaumen, dass die Betroffenen nur zu spät oder überhaupt nicht erscheinen können, mit der Folge einer Kürzung oder auch Versagung der Leistungen 22); oder akademisch gebildete Arbeitslose in eine Trainingsmaßnahme einzuweisen, in der sie lernen sollen, wie sie Bewerbungen zu verfassen haben, was sie zu Recht als nichts anderes als eine herabwürdigende Schikane begreifen können; oder Betroffene nicht über ihre Rechte im Sinne einer aktiven Information aufzuklären beziehungsweise ihnen die Wahrnehmung ihrer Rechte zu verwehren wie beispielsweise im Falle einer rechtswidrigen Zurückweisung eines Beistands nach § 13 IV SGB X; oder bei der Ermessensausübung das Ermessen zu über- oder zu unterschreiten oder fehlzugebrauchen, dass heißt stets restriktiv und nicht nach dem aus dem Strafrecht stammenden Grundsatz "in dubio pro reo" zu verfahren. Im Sprachgebrauch der Mitarbeiter der Arbeitsverwaltung ist die Vokabel "Verfolgungsbetreuung" mithin ein Kampfbegriff derjenigen, die aus der Binnenperspektive der Beschäftigten das System der mit dem SGB II institutionalisierten "aktivierenden Ausgrenzung" der hilfebedürftigen Arbeitslosen aus dem Leistungsbezug, des "Überfordern und Ausfördern", wie es im Behördenjargon unverblümt heißt, kritisieren, weil es offensichtlich nicht nur gegen geltendes Recht, sondern auch gegen Fachlichkeitsstandards und berufsethische Prinzipien verstößt.
Eingang gefunden hat die Vokabel zwischenzeitlich auch in die sozial- und rechtswissenschaftliche Diskussion. Hierbei kommt ihr mit Bezug auf die Arbeitsverwaltung eine heuristisch-analytische Funktion zu, insofern mit dem Oxymoron auf das Problem der Unvereinbarkeit zweier Handlungslogiken aufmerksam gemacht wird, ein Problem, das in dem Diskurs der Sozialen Arbeit und auch der Sozialpolitik unter dem klassischen Topos des Widerspruchs von Hilfe und Kontrolle thematisch ist23) und das im Bereich der Obdachund Wohnungslosenhilfe 24) mit der Bezeichnung "vertreibende Hilfe" oder im angelsächsischen Workfare-Diskurs mit dem aus 'threat' und 'offer' gebildeten Amalgan 'throffer' für "wohlmeinende Drohung" (Lødemel/Trickey 2001: 139) sowie im Arbeitsfeld psychosoziale Dienste in dem Begriff "fürsorgliche Belagerung" (Rappaport 1985: passim) eine analoge Entsprechung hat. Mit dem Begriff bezeichnet Rappaport eine Haltung, die Klienten nicht betrachtet als "Bürger mit Rechten", sondern als "Kinder in Not" (ebenda: 269), mit der Folge, diese denn auch in paternalistischer Manier als solche zu behandeln und "sie vor sich selbst [zu retten; M. W.], ob sie es wollen oder nicht" (ebenda: 267).
Und dass Politik und Verwaltung ein Bild von den Betroffenen haben als Personen, die wie Kinder 'noch nicht' (beziehungsweise wie Kriminelle oder andere Normabweichler 'nicht mehr') wissen, was sich gehört, und die man deswegen erziehen (beziehungsweise Mores lehren) muss, ist belegt. So wird zum Beispiel in dem "Bericht 2005 der Bundesregierung zur Wirksamkeit moderner Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" festgestellt: "Die Bundesagentur für Arbeit ist im Rahmen ihrer Reform im Begriff, ihre Kundinnen und Kunden umzuerziehen. Dabei nimmt sie die Arbeitnehmerkundinnen und -kunden in die Pflicht, sich an vorgegebene Strukturen und Prozesse zu halten." (BT-Drs. 16/505: 62). 25) Eine Sichtweise, die der ehemalige Leiter der Bundesagentur für Arbeit, Florian Gerster, offensichtlich teilt, der in einer Äußerung unmissverständlich zu erkennen gibt, welches Verhalten gegenüber den hilfebedürftigen Arbeitslosen er den Mitarbeitern der Arbeitsverwaltung abverlangt: "Nicht die Auszahlung von Transferzahlungen gehört in den Vordergrund, sondern die erstklassische Assistenz auf dem Weg in einen neuen Job. Dabei dürfen Arbeitslose nicht den Eindruck bekommen, ihr Rechtsanspruch auf die Gewährung von Arbeitslosenunterstützung resultiere allein aus den gezahlten Beitragszahlungen und gestatte ihnen für die Dauer der Bewilligung eine finanziell abgesicherte Auszeit vom Arbeitsleben. Um dieses Missverständnis aufzuheben, muss eine Betreuung organisiert werden, die mit dem ironischen Begriffspaar 'Fürsorgliche Belagerung' treffend beschrieben ist." (Gerster 2003: 19 f.)
In welcher Weise dies nun auch mit dem Fortentwicklungsgesetz Realität geworden ist, zeigt ein Blick auf einige jener Maßnahmen, von denen man sich eine verbesserte Bekämpfung des vermeintlichen Sozialleistungsmissbrauchs und erhebliche finanzielle Auswirkungen in Form von Einsparungen erhofft. Besondere Aufmerksamkeit wird hierbei dem Sofortangebot (§ 15a SGB II) zukommen, weil sich hinter diesem Instrument anderes verbirgt, als sein sprachlicher Ausdruck einen glauben machen will. (HDH)
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18) Vgl. statt anderer Aust/Müller-Schoell (2007: 56 ff.), Martens (2005: 361 ff.), Wagner (o. J.).
19) Diese Annahme fußt auf der absurden Interpretation der Massen- und Langzeitarbeitslosigkeit als eines Mismatch-Problems, also eines der fehlenden Übereinstimmung zwischen den Arbeitskraftverkäufern und käufern hinsichtlich Qualifikation, Entlohnung und Bedingungen des Arbeitskräfteeinsatzes. Zur wissenschaftlichen Fragwürdigkeit der These vom Mismatch als Ursache der Massenarbeitslosigkeit vgl. statt vieler Trube (2004: 64 ff.).
20) Da dieser, im Behördenjargon anzüglich als "Paps" bezeichnet, nicht nur über die materiellen Hilfen entscheidet, sondern auch über die Eingliederungsleistungen und über den Einbezug ins Case-Management, besteht die Gefahr, dass die Beziehung der hilfebedürftigen Arbeitslosen zu ihrem "Paps" in ein persönliches Abhängigkeitsverhältnis umschlagen kann, was es gerechtfertigt erscheinen läßt, von einer Refeudalisierung der beschäftigungsorientierten sozialen Dienstleistungserbringung zu reden. Zur Problematik der Vermischung von hoheitlichem Eingriff und Erbringung einer Beratungsdienstleistung für Hilfesuchende in prekären materiellen Lebenslagen wie Arbeitslosigkeit oder Armut vgl. insbesondere Bartelheimer/ Reis (2001).
21) Wie marginal der Sozialleistungsmissbrauch im Bereich der Arbeitsverwaltung im Vergleich zu anderen Missbrauchstatbeständen ist, verdeutlicht eindringlich Oschmianskys Feststellung: "Selbst wenn alle Leistungsempfänger [von Arbeitslosengeld und hilfe; M. W.] 'Arbeitsverweigerer' wären, ihre Leistungen entsprechend missbräuchlich in Anspruch genommen hätten, betrüge der 'Schaden' gerade 28 Prozent des Schadens durch Schwarzarbeit ." (Oschmiansky 2003: 15)
22) "Da ist es so, dass Hilfeempfänger zu Zeiten eingeladen werden, von denen man weiß, dass der Hilfeempfänger Probleme hat, zu diesen Zeiten zu erscheinen. Und darauf folgt dann in de Regel eine Sanktion. Das ist eine Möglichkeit, wie man Leistungen einsparen kann." (anonym; zit. nach: Klein 2008), so das Bekenntnis eines ARGE-Mitarbeiters in leitender Position.
23) Vgl. hierzu statt anderer Matthes (1973), Rödel, Guldimann (1978).
24) In der Regel werden die Begriffe 'Obdachlosigkeit' und 'Wohnungslosigkeit' synonym verwendet. Gleichwohl existiert mit Bezug auf die amtliche Statistik ein Bedeutungsunterschied: Als 'obdachlos' werden jene Personen bezeichnet, die vorübergehend in Notunterkünften untergebracht sind und aus diesem Grunde auch von der amtlichen Statistik erfaßt werden. Als 'wohnungslos' gelten hingegen jene Personen, die weder Obdach noch Wohnung haben und insofern 'auf der Straße' leben oder aber bei Dritten Unterschlupf gefunden haben.
25) Verfassungsrechtlich ließe sich die Frage stellen, ob der Staat überhaupt ein Mandat zur (Um)Erziehung seiner Bürger hat, verstoßen doch staatliche Maßnahmen zum Aufbau und Erhalt von Sozial- und Arbeitsmoral zumindest gegen das Allgemeine Persönlichkeitsrecht, wie es sich durch die höchstrichterliche Rechtsprechung zu Art. 2 I GG i.V.m. Art. 1 I GG entwickelt hat. Zur Problematik, jedoch mit Bezug auf die staatliche Förderung von Abfallmoral, vgl. Lüdemann (2002).
Online-Flyer Nr. 160 vom 20.08.2008
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